作者：王海娟

新修订的档案法呼应了国家治理体系和治理能力现代化的要求，是档案主管部门做好新时代档案工作的基本行动指南和根本制度遵循。作为执法者，档案主管部门要强化运用法治手段解决新时代档案工作所面临新情况、新问题的行动自觉，充分借助依法治档的方式，推动实现从“档案管理”到“档案治理”的转变。法律的生命在于实施，“有法不依、执法不严”是对法律权威的极大削弱。新修订档案法的颁布为档案主管部门进一步增强执法刚性提供了良好契机，依法治档的历史进程必将翻开新的篇章。

新修订的档案法回应了档案机构改革，使得执法主体定位更加清晰。早在1988年实施的档案法就明确了档案行政管理部门和档案馆的职责，但是长期以来一直实行档案局馆合一体制，一方面导致档案局不能集中精力做好档案业务监督指导工作，另一方面档案馆有“行政化”倾向，公共文化服务职能不够突出。新修订的档案法将原法中的“档案行政管理部门”统一修改为“档案主管部门”，再次明确“县级以上地方档案主管部门主管本行政区域内的档案工作，对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导”，既是从法律层面对新一轮机构改革成果的确认，也是实现“政事分开”、落实依法治档的必然要求。

新修订的档案法健全了法律制度设计，让执法依据规定更加明确。新修订的档案法吸收了档案行政法规、规章和地方性法规中的合理规定，对档案主管部门、档案馆、档案形成单位等各类主体档案管理职责作出明确规定。对于执法部门来说，执法依据更加具体，可操作性也更强。新修订的档案法对应当纳入归档范围的文件材料作出明确规定；要求文件材料形成单位建立档案工作责任制，健全档案管理制度，按照要求及时归档并定期向档案馆移交档案；增加了发生变动或者撤销、合并等情形时移交档案的规定；要求档案馆按照规定接收档案，不得拒绝；增加了档案外包服务签订委托协议、约定服务内容、遵守安全保密规定等方面的制度安排，并增加了法律责任方面的规定。

新修订的档案法增设了“监督检查”专章，将执法程序要求具体化。监督检查和违法案件处理是档案工作实践的一个短板。为解决这一问题，新修订的档案法列举出监督检查的6类事项，对档案主管部门和档案工作人员开展监督检查的措施手段及应当遵守的规则作出明确规定。赋予一切单位和个人向档案主管部门、有关机关举报档案违法行为的权利，要求接到举报的档案主管部门和有关机关应当及时依法处理。赋予权力和约束权力是鸟之两翼，缺一不可。新修订的档案法在强化档案主管部门执法权力的同时，也对行政权力的行使方式作出必要限制。此外，新修订的档案法还对执法程序作出明确规定，为档案主管部门规范执法奠定了法律基础。

新修订的档案法扩充了违法责任范围，让执法效果更具威慑力。法律的实施不仅仅是对法律规范的遵守，更是对法律所承载的价值理念的认可和向往。正如习近平总书记所说：“法律要发挥作用，需要全社会信仰法律。”严肃开展档案行政执法和监督检查，既是落实“执法必严、违法必究”的基本要求，也是在全社会树立档案法律权威的必要举措。新修订的档案法对“法律责任”一章进行了扩充，根据档案工作实践，对给予处分和处罚的事项进行了局部调整，明确了行政处罚的数额幅度，增加了造成财产损失或者其他损害的要依法承担民事责任的规定。

距新修订的档案法正式实施不足1个月，档案部门要适应执法依据和执法环境所引起的重大变化，要提前做好各项必要准备工作。档案主管部门承担着法律宣传贯彻、监督执行的主体责任，深入学法是高质量执法的前提。档案部门的普法宣讲不能是人云亦云地泛泛而谈，要结合法律适用和执法规范等核心内容，引进高水平师资力量开展专题讲座，有针对性地进行深度解读。要与监督检查相结合，依法建立运行高效、权责明确、程序规范、执行有力的执法机制，全面推行“互联网+监管”、掌上执法、联合执法，提升档案管理法治化、智能化、专业化水平。

一是明确档案馆为法定监管对象，新修订档案法的实施将重塑档案局、馆关系。档案局、馆分设后，虽然在体制上确定了地方档案主管部门和同级综合档案馆分别设立，在形式上彼此独立、互不隶属，但是长期以来，地方档案人在档案局、馆合一体制运行中形成的思维习惯、处事习惯、行为习惯等并不会立即消失，工作惯性的影响将在一定时期继续存在。新修订的档案法明确规定，档案主管部门依照法律、行政法规有关规定可以对档案馆进行检查；档案馆发生档案损毁、信息泄露等情形的，应当及时向档案主管部门报告；档案主管部门应当及时依法处理对档案馆违法行为的举报投诉。档案主管部门是档案行政管理者，而同级综合档案馆则是档案行政相对人，对于这一变化，多数档案主管部门和同级综合档案馆都还没有完全从思想上和行为上适应。

二是执法场景和机会将会增加，要进一步加强执法力量配备。新修订的档案法第四十六条规定“任何单位和个人对档案违法行为，有权向档案主管部门和有关机关举报。接到举报的档案主管部门或者有关机关应当及时依法处理。”这是以法律形式首次明确社会公众对档案违法行为的举报权利。有理由相信，随着档案普法宣传的深入开展，人们的查档、用档意识将会进一步增强，档案领域的争议、纠纷也会随之增加，档案主管部门依法处理相关投诉、举报的能力水平也要随之提升。依法配备必要的执法人员，是贯彻执行新修订档案法应当坚守的底线。对于个别执法力量配备不到位的基层档案主管部门来说，要从依法行政的高度，积极协调有关部门解决人员配备问题，避免出现“有法必依”刚性要求与“执法无人”客观现实相互矛盾的尴尬局面。对于个别地方档案主管部门与其他部门联合执法、共用共享执法人员的做法，实属权宜之计，仅是从形式上满足了法律法规执法人员不少于2人的规定，对此应持谨慎态度。

三是执法“亮剑”将常态化，要探索多样化的违法处理方式。新修订的档案法实施后，档案主管部门执法频率和对档案违法行为的处理较以往会有所增加。长期以来，档案工作中存在注重业务指导、轻视档案执法的监督职能，注重开展档案执法检查、轻视对档案违法行为的查处和责任追究等问题。针对档案违法行为，新修订的档案法和旧档案法都规定了采用处分和处罚两种处理方式，但档案执法监管对象里体制内单位较多，档案违法行为多数属轻微违法行为，一旦实施处分、处罚难免会给单位带来较大负面影响，这也是档案行政处分、处罚案例实际发生极少的原因之一，客观上也导致了档案法威慑力不够。根据过错、责任和处罚相适应原则，对于一些轻微违法行为，不宜直接实施处分或处罚，但也不能一放了之，这样将有损档案法权威。《行政处罚法》第二十七条对依法从轻或者减轻行政处罚情形作了规定，对于违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。因此，笔者建议在行政法规、规章或执法实践探索中积极尝试建立《轻微档案违法违规行为免罚清单》，坚持处罚与教育相结合的原则，对此类行为通过责令改正、批评教育、指导约谈等措施，促进有关主体依法合规开展档案工作。

原载于《中国档案报》2020年12月3日 总第3610期 第三版